Choosing to be different (or not): personal income taxes at the subnational level in Canada and Spain

Abstract

This paper analyzes the evolution of fiscal federalism in Spain and Canada, focusing on the exercise of normative powers on the Personal Income Tax (PIT). This is done by presenting and comparing the evolution of the use of taxing powers by two sets of subnational governments: the Canadian Provinces and the Spanish Autonomous Communities on the PIT. This tax is chosen because it is one of the most politically visible taxes.The main interest of this comparison lays in the fact that, despite the prevailing differences in the constitutional and institutional backgrounds of these countries, some of the outcomes are similar or at least comparable and there is reason to believe that it will continue to be that way. The paper is divided in three parts. First, the constitutional, legal and institutional framework of both countries are presented, by paying special attention to the elements relevant to taxation. Second we examine the outcomes in both countries, paying the most attention to the field of PIT. Third we compare and contrast these uses.

El 1 de enero de 2002 entró en vigor un conjunto de normas que modifica sustancialmente el hasta entonces vigente sistema de financiación autonómica, en lo que probablemente constituya la reforma más importante en dicho sistema desde la formación del Estado de las autonomías. Este trabajo tiene como objetivo analizar la citada reforma desde la perspectiva del principio de corresponsabilidad fiscal, y en particular, sus resultados a la luz del ejercicio de potestades normativas de las Comunidades Autónomas en el IRPF. Para ello, se realiza un estudio comparado entre el modelo canadiense de distribución de competencias en el impuesto sobre la renta (Personal Income Tax) y el español. El resultado es que, frente al comportamiento que es habitual en las Provincias canadienses, las Comunidades Autónomas han tendido a ejercer sus competencias a la baja, estableciendo todo tipo de beneficios fiscal que, si bien son económicamente poco significativos, pues su cuantía es reducida, muestra el escaso interés de nuestros gobiernos subcentrales por apropiarse de las nuevas fuentes impositivas. Es posible que ello sea explicable habida cuenta de lo reciente de estas competencias. Por eso, el análisis conjunto con el caso canadiense tiene interés para comprobar las tendencias a medio plazo de los entes subcentrales en el ejercicio de sus potestades normativas. El estudio tiene particular relevancia en un contexto como el actual, donde es muy probable que se modifique sustancialmente el vigente sistema de financiación autonómica, a consecuencia de las reformas de los Estatutos de Autonomía que demandan un mayor grado de descentralización fiscal. Sin embargo, la experiencia demuestra que las reformas normativas son en sí mismas insuficientes. A la luz de los datos expuestos, resulta evidente que el sistema actual de financiación de las Comunidades Autónomas no contiene los incentivos suficientes y necesarios para fomentar el empleo corresponsable de las nuevas potestades normativas en materia de impuestos cedidos. Por ello, seguramente resulta ineludible plantear una modificación de las reglas financieras del modelo que tomen en cuenta también la capacidad fiscal de una manera más precisa que la que se viene empleando hasta ahora, pues ésta constituye la única manera de que los impuestos cedidos sirvan efectivamente al objetivo para el que fueron reformados. Desde esta perspectiva, el modelo canadiense debería ser examinado con mayor detenimiento por nuestra doctrina.